Nalar Hukum “Omnibus Law”, Mau Kemana ?

Bogor - Presiden RI, Joko Widodo (Jokowi) kali pertama menyampaikan gagasan omnibus law dalam pidato pertamanya pasca dilantik sebagai Presiden periode 2019-2024, tanggal 20 Oktober 2019. Pemerintah mengakui saat ini terjadi tumpang tindih dan disharmoni regulasi, khususnya menyoal investasi. Firman Freaddy Busroh (2017;227) membenarkan bahwa salah satu faktor yang menghambat peningkatan iklim investasi di Indonesia salah satunya disebabkan karena permasalahan regulasi. Untuk itu Presiden Jokowi menyebut omnibus lawakan menyederhanakan kendala regulasi yang dianggap tumpang tindih, berbelit dan panjang tersebut. Salah satu tujuan deregulasi melalui omnibus law yang digagas pemerintah seperti ditegaskan oleh Menteri ATR/Kepala BPN, Sofyan Djalil salah satunya untuk memudahkan investor menanamkan modal di Indonesia. *** Menkopolhukam, Prof. Mahfud MD., (dalam Kompas, 31/1) menyebutkan Rancangan Undang-undang (RUU) Cipta Lapangan Kerja yang diserahkan ke DPR berisi rangkuman 2.517 pasal yang saling berbenturan di dalam 83 Undang-undang (UU). Pasal yang saling berbenturan tersebut akan diharmoninasi menjadi sekitar 174 pasal dalam omnibus law. Dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas 2020, Pemerintah akan mengajukan empat RUU Omnibus Law atau membagi rencana omnibus law kedalam empat klaster. RUU Omnisbus Law tersebut diantaranya, RUU tentang Ibu Kota Negara, RUU tentang Kefarmasian, RUU tentang Cipta Lapangan Kerja (yang akhirnya berubah menjadi RUU Cipta Kerja) dan RUU tentang Ketentuan dan Fasilitas Perpajakan untuk Penguatan Perekonomian.  *** Kritik keras terhadap pemerintah dalam melakukan deregulasi melalui omnibus law datang dari banyak kelompok masyarakat sipil (civil society) maupun kalangan akdemisi. Hal ini wajar, masyarakat sipil menjadi curiga karena untuk mengakses seluruh Naskah Akademik (NA) atau draf RUU Omnibus Law sangat sulit. “Muhammadiyah Minta Pembahasan Omnibus Law Distop,” begitu bunyi judul berita dalam http://wartaekonomi.co.id (29/1), dimana Ketua Muhammadiyah, Busyro Muqoddas dalam konferensi pers pernyataan sikap Muhammadiyah dan masyarakat sipil di Jakarta (28/1) khawatir adanya pasal “selundupan.” Untuk itu Muhammadiyah mendorong agar pemerintah terbuka dengan RUU Omnibus Law, khususnya soal NA RUU Cipta Kerja. Kekhawatiran publik ini menjadi berdasar, karena aksesi publik terhadap RUU aquo cenderung sulit diawal wacana ini dilempar ke publik dan menjadi perdebatan publik, walaupun sekarang .  *** Selain Muhammadiyah, Perempuan Mahardika (dalam Kompas, 19/1) menilai RUU Omnibus Lawtidak berpihak pada perempuan. Kemudian Jaringan Advokasi Tambang (masih dalam Kompas 19/1) juga menilai RUU Omnibus Law bisa berdampak buruk terhadap lingkungan hidup. Sedangkan LBH Jakarta (dalam Kompas, 20/1) menyebut RUU Omnibus Law hanya untuk kepentingan oligarki. Penolakan keras juga ditunjukkan oleh beberapa elemen serikat yang melakukan aksi di depan Gedung DPR RI, Jakarta (20/1). Massa aksi serikat pekerja menilai RUU Cipta Lapangan Kerja (Cilaka) itu berpotensi tidak ramah terhadap pekerja. Media dan Industri Kreatif untuk Demokrasi (Sindikasi) juga memprediksi pemutusan hubungan kerja (PHK) masal akan terjadi apabila RUU Omnibus Law disahkan. Bahkan menurut empat puluh kelompok masyarakat sipil yang tergabung dalam Fraksi Rakyat Indonesia (FRI), RUU Cilaka hanya alat pemerintah untuk mendapatkan investasi asing melalui cara-cara kolonial. FRI menyebutkan pada akhir abad ke-19 dibawah tekanan globalisasi dan perjanjian internasional, pemerintah kolonial Hindia Belanda juga pernah menerbitkan koeli ordonantie.  *** Terlepas dari setuju atau tidak terhadap substansi hukum (legal substance) atau muatan materi hukum dari omnibus law, faktanya bahwa aksesibilitas publik terhadap RUU Omnibus Law lebih sulit dibandingkan dengan RUU-RUU lain. Bahkan lebih sulit dibandingkan aksesi publik terhadap draf RUU Perubahan Kedua atas UU KPK yang akhirnya diundangkan tanggal l7 Oktober 2O19 dan kini menjadi UU No. 19/2019 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 30/2OO2 tentang KPK. Perdebatan publik mungkin akan terus berlanjut terhadap wacana omnibus law ini. Maka wacana ini akan menarik jika dikaji dan didiskusikan dalam tinjauan ilmu hukum, khususnya dengan pendekatan teori hukum, teknis pembentukan peraturan perundang-undangan dan tinjauan karakter/tipe hukum dari produk hukum yang akan dilahirkan dari omnibus law. Dus kita bisa menalar secara akademis produk hukum omninibus law yang menjadi narasi besar Pemerintah tersebut.  *** Beberapa kalangan akademisi hukum memang masih memperdebatkan konsep omnibus law, jika diterapkan dikhawatirkan akan mengganggu sistem ketatanegaraan Indonesia. Kekhawatiran disebabkan sistem hukum yang dianut di Indonesia yang dominan adalah civil law, sedangkan konsep omnibus law atau yang dikenal dengan omnibus bill ini berasal dari sistem hukum common law. Konsep omnibus law termasuk hal yang baru di Indonesia walaupun negara-negara lain telah menerapkan seperti Amerika Serikat (The Omnibus Act of June 1868, The Omnibus Act of February 22, 1889), Kanada (Criminal Law Amandment Act, 1968-69), Philipina (Tobacco Regulation Act of 2003) dan 39 negara lain yang mengadopsi omnibus law dalam hal perlindungan data personal yang dirilis Privacy Exchange.org (a global information resource on consumers, commerce, and data protection worldwide national omnibus laws), seperti Argentina, Australia, Austria, Belgia, Kanada, Chili, Republik Ceko, Denmark, Estonia, Finlandia, Prancis, Jerman, Yunani, Hungaria, Islandia, Irlandia, Israel, Italia, Jepang, Latvia, Liechtenstein, Lithuania, Luxemburg, Malta, Belanda, Selandia Baru, Norwegia, Polandia, Portugal, Rumania, Rusia, Republik Slovakia, Slovenia, Spanyol, Swedia, Swiss, Taiwan, Thailand, dan Inggris. ***  Secara etimologis, omnibus berasal dari Bahasa Latin yang berarti untuk semuanya. Sedangkan dalam Black Law Dictionary, Ninth Edition dari Bryan A. Garner (2004) menyebutkan, omnibus: relating to or dealing with numerous object or item at once; inculding many thing or having varius purposes. Jika disandingkan dengan kata law, maka dapat didefinisikan sebagai “hukum untuk semua”. Di dalam hierarki sebagaimana diatur di dalam UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (selanjutnya disebut “UU No. 12/2011”) sebagaimana telah diubah dengan UU No. 15 Tahun 2019, konsep omnibus law belum dimasukan sebagai salah satu asas dalam sumber hukum. Sistem hukum Indonesia yang menganut sistem civil law menjadi salah satu penyebab belum dikenalnya konsep omnibus law. Walaupun Pemerintah menilai harmonisasi peraturan perundang-undangan di Indonesia harus terus dilakukan untuk meminimalkan konflik peraturan perundang-undangan. ***  Konsep penyederhanaan regulasi melalui omnibus law dilakukan dengan mencabut beberapa regulasi dan menyusunnya kembali dalam satu Undang-undang (UU) secara menyeluruh, komprehensif, dan sederhana. Dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, dimungkinkan perubahan substansi dan pencabutan UU oleh UU baru. Namun, pembaruan dan pencabutan UU secara terintegrasi sebagaimana konsep omnibus law belum pernah dilakukan di Indonesia. Jimly Asshiddiqie (2019;12) menyebutkan bahwa konsep omnibus law dapat dilakukan melalui kodifikasi hukum, baik terhadap UU maupun berbagai peraturan pelaksana di tingkat pusat, sehingga untuk suatu bidang hukum dapat dibukukan dalam satu naskah yang terpadu. Selanjutnya Kusnu Goesniadhie (2010;11) menyebutkan untuk mewujudkan harmonisasi atau penyederhanaan peraturan perundang-undangan ada beberapa langkah-langkah antara lain:

1. Perlunya melakukan identifikasi dan analisis masalah disharmoni hukum serta mencari penyebab/akar masalahnya.
2. Melakukan upaya penemuan hukum melalui metode hukum melalui interpretasi hukum untuk membangun konstruksi hukum.
3. Melakukan penalaran hukum terhadap hasil interpretasi dan konstruksi hukum yang telah dibangun agar memenuhi unsur logika.
4. Menyusun argumentasi hukum yang rasional, terstruktur, terukur dan jelas diiringi dengan pemahamam sistem hukum yang baik sehingga tidak menimbulkan permasalahan hukum yang baru.

***  Secara prosedur, pembentukan UU omnibus law harus mengacu pada tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam UU No. 12 Tahun 2011 (sebagaimana telah diubah dengan UU No. 15 Tahun 2019), karena UU aquo masih berlaku. Walaupun secara prinsip nomenklatur omnibus law ini tidak diatur dalam UU aquo. Pembentukan UU Omnibus Lawharus tetap dilakukan melalui tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan sebagaimana diatur dalam UU No. 12 Tahun 2011. Selain itu, dalam pembentukannya juga  harus berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang yang baik (vide pasal 5 UU No. 12/2011) meliputi: a. kejelasan tujuan; b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan g. keterbukaan. Selanjutnya pasal 6 ayat (1) UU No. 12/2011 menyebutkan materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas, diantaranya: a. pengayoman; b. kemanusiaan; c. kebangsaan;  d. kekeluargaan; e. kenusantaraan; f. bhinneka tunggal ika; g. keadilan; h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. ***  RUU omnibus law yang mengatur atau klaster apapun, dalam pembentukannya tidak boleh melanggar asas-asas tersebut. Walaupun Presiden Joko Widodo menargetkan penyelesaiannya selama seratus hari kerja. Hal terpenting konteks demokrasi dalam UU No. 12/2011 adalah partisipasi masyarakat, untuk itu pelibatan masyarakat dalam pembentukan UU Omnibus Law merupakan keniscayaan. Pasal 96 ayat (1) UU No. 12/2011 menyebutkan masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Kemudian pada pasal 96 ayat (4) jelas disebutkan bahwa untuk memudahkan masyarakat dalam memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis sebagaimana dimaksud pada ayat (1), setiap rancangan peraturan perundang-undangan harus dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat. Sehingga menjadi kontraproduktif jika aksesibilitas publik terhadap naskah akademik dan RUU ini sangat sulit  ***  Agar terhindar sebagai produk hukum yang gagal, seharusnya pembentuk UU Omnibus Law juga memperhatikan teori hukumnya  Lon L. Fuller dalam Morality of Law (1969). Fuller menerangkan bahwa sistem hukum mengandung integritas moral tertentu. Fuller juga menyebutkan kegagalan total dari suatu hukum, jika salah satu dari delapan prinsip hukum yang dia teorikan tidak dipenuhi oleh produk hukum tertentu. Kegagalan hukum tersebut bukan hanya menghasilkan sistem hukum yang buruk, namun juga menghasilkan sesuatu yang sama sekali tidak disebut sistem hukum. Kedelapan prinsip-prinsip hukum (principles of legality) tersebut antara lain:

1. Hukum harus berlaku untuk semua tanpa pengecualian dan sifatnya permanen. Hal ini disebut asas kesetaraan dihadapan hukum (equality before the law). 
2. Hukum harus diumumkan dan dipahami oleh semua pihak. Keberadaan hukum bukanlah suatu rahasia. Sehingga semua orang tahu mana yang boleh dilakukan dan mana yang dilarang. 
3. Hukum tidak boleh berlaku surut (asas non retroaktif). Jika hukum berlaku surut maka akan memberikan rasa tidak nyaman dan ketidakpastian hukum. Hal ini selaras dengan asas legalitas.
4. Hukum harus jelas, tidak ambigu dan multitafsir. Hukum yang kabur akan menciptakan kekhawatiran bagi pihak-pihak tertentu dalam melaksanakan suatu kebijakan. Hal ini akan menghambat jalannya hukum. 
5. Hukum tidak boleh ada pertentangan antara satu sama lainnya. Hukum harus selaras satu sama lain yang kemudian menciptakan sistem hukum yang baik. 
6. Hukum tidak boleh berlebihan dan melebihi kemampuan serta kapasitas pihak tertentu. Dengan demikian hukum tidak menjadi beban bagi pihak tertentu.
7. Hukum harus statis, tidak mudah berubah-ubah dan berlaku untuk jangka panjang. Proses pembentukan hukum sudah harus bisa menjangkau kebutuhan hukum yang berlaku dan masa akan datang.
8. Hukum harus bisa diterapkan dan dilaksanakan masyarakat. Dengan demikian masyarakat menerima hukum dengan sukarela tanpa ada rasa paksaan dari penguasa. 

***  Selanjutnya untuk menilai karakter/tipe hukum dari produk hukum omnibus law kita dapat menalarnya atau melakukan analisa dengan pendekatan klasifikasi dasar yang pernah disampaikan oleh Philippe Nonet & Philip Selznik dalam “Hukum Responsif” (2013). Nonet & Selznik membedakan tiga klasifikasi dasar dari hukum dalam masyarakat, yaitu: (1) Hukum refresif, yaitu hukum sebagai pelayanan kekuasaan refresif; (2) Hukum otonom, yaitu hukum sebagai institusi tersendiri yang mampu menjinakkan refresi dan melindungi dirinya; dan (3) Hukum responsif, yaitu hukum sebagai fasilitator dari berbagai respon terhadap kebutuhan dan aspirasi sosial. Nonet dan Selznick memberikan perhatian khusus pada variabel-variabel yang berkaitan dengan hukum yaitu peranan paksaan dalam hukum, hubungan antara hukum dan politik negara, tatanan moral, tempat diskresi, peranan tujuan dalam keputusan-keputusan hukum, partisipasi, legitimasi dan kepatuhan terhadap hukum. Nonet dan Selznick lewat hukum responsifnya juga menempatkan hukum sebagai sarana respons terhadap ketentuan sosial dan aspirasi publik. Maka tipe hukum responsif ini mengedepankan akomodasi untuk menerima perubahan sosial demi mencapai keadilan dan emansipasi publik. Dengan demikian potensi responsivitas dalam setiap tertib hukum yang maju, pemenuhan janji akan responsivitas tersebut tergantung pada konteks politik yang mendukung. ***  Proses untuk mencapai rasa keadilan merupakan mata rantai yang tidak boleh dilepas-pisahkan, paling tidak sejak pembentukan peraturan perundang-undangan. Sehingga kualitas proses itulah sebenarnya sebagai jaminan kualitas titik kulminasi hasil atau manfaat seperangkat peraturan perundang-undangan yang dibuat. Soerjono Soekanto (1983;32) menyebutkan, proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik akan mempengaruhi faktor-faktor penegakan hukum. Faktor-faktor penegakan hukum antara lain: (1) Faktor substansi hukum; (2) Faktor penegak hukum; (3) Faktor sarana prasarana dan fasilitas; (4) Faktor masyarakat; dan (5) Faktor kebudayaan. Faktor-faktor penegakan hukum tersebut merupakan pengembangan dari pendapat Lawrence M. Friedman dengan teorinya “Sistem Hukum” (legal system) yang terdiri dari: substansi hukum (legal substance), struktur hukum (legal structure), dan budaya hukum (legal culture). Ketiga komponen sistem hukum ini harus saling menunjang satu sama lain secara integratif agar hukum tersebut berlaku efektif. ***  Menuju negara hukum (rechtstaat) yang sebenarnya merupakan suatu proses panjang karena menyangkut perubahan perilaku tatanan sosial dan kultur. Hukum dan negara hukum moderen membutuhkan suatu predisposisi sosial dan kultural tertentu untuk bisa berhasil dengan baik. Hukum tidak bisa dilepaskan dari sejarah manusia, maka sudah sangat jelas bahwa perkembangan dan perubahan hukum tidak lepas dari dinamika sosial dengan segala kepentingan yang sesungguhnya berada dibelakang hukum. Hukum itu tidak bisa dielakkan, akan selalu berkembang, namun perkembangannya tidak bisa dipastikan berkembang kepada arah tertentu, tetapi yang jelas pada akhirnya juga membawa perubahan setelah bertarungnya berbagai kepentingan yang berada dibelakang hukum itu sendiri.  ***  Sebagai rakyat kita berharap DPR dan Pemerintah yang akan membahas omnibus law nanti dapat belajar dari sejarah hukum di negara lain yang berhasil menerapkan omnibus law. Selain itu, mereka juga wajib memperhatikan teori-teori hukum yang relevan dan teknis pembentukannya sebagaimana diatur dalam UU No. 12/2011. Dus  kita akhirnya dapat menganalisa karakter/tipe hukum dari produk hukum yang dihasilkan dari narasi besar omnibus law tersebut . Dan kita akan mengetahui juga, sebenarnya mau kemana arah nalar hukum omnibus law yang diinisiasi oleh Pemerintah tersebut. Walaupun kini, fakta hukumnya (recht feitelijk) kita belum tahu secara rigid substansi atau muatan-muatan hukum dalam RUU omnibus law yang menurut Pemerintah akan dibagi menjadi beberapa klaster tersebut. Entah apa yang merasuki rezim, sampai draf RUU omnibus law ini begitu sulit diakses. Mudah-mudahan saja omnibus law ini secara muatan dan/atau substansi hukumnya berpihak kepada kepentingan massa rakyat banyak, bukan untuk kepentingan kelompok pemodal ansich. Wallahualam bissowab.[ ]